I – INTRODUZIONE
La riforma che prende il nome dalla Ministra Cartabia può essere definita come quella della “ragionevole durata del processo”.
Prima ancora di analizzare, nei prossimi paragrafi, le ultime novità che sono state introdotte all’esito del Consiglio dei Ministri del 29 Luglio 2021 e ripercorrere in estrema sintesi quelle che sono le più incisive innovazioni introdotte dalla riforma, ritengo opportuno premettere che si tratta di una una riforma che non può, né deve essere vista attraverso un mirino, ma con un grandangolo, poiché ritengo che sia il pilastro su cui poi si inseriranno lo sviluppo della digitalizzazione e l’aumento delle risorse necessario a raggiungere gli obiettivi perseguiti dalla riforma.
Del resto basti pensare che con la norma transitoria approvata all’esito del Consiglio dei Ministri del 29 Luglio 2021, è stato inserito un termine più ampio per l’improcedibilità per i prossimi tre anni e quindi il legislatore ritiene che tra tre anni saremo a regime.
Oltre al grandangolo che caratterizza l’ottica della riforma, ritengo che il DDL Cartabia sia connotato da evidente coraggio, perché noi siamo ormai su un crinale, come riferito di recente dalla Ministra, e non conviene a nessuno andare indietro perché lo stato della Giustizia non ce lo consente.
Si tratta di una riforma che ci consente di costruire insieme la “Cultura giuridica 4.0”, finalmente compatibile con la velocità a cui va il mondo.
Con questa riforma, infatti:
– aspiriamo con gli Avvocati e come Avvocati a risolvere le questioni senza andare in Tribunale;
– incentiviamo la giustizia riparativa e la mediazione penale, che rappresenta il futuro dell’Avvocatura e che il Consiglio dell’Ordine degli Avvocati di Roma ha sin da subito abbracciato, con l’organizzazione di uno dei primi corsi sul tema che proseguirà a settembre a causa dell’interruzione per la pandemia;
– aiutiamo i Tribunali a lavorare per ciò che non può essere risolto prima. Questo ha tre effetti primi tra tutti:
- dare un’immediata risposta al cittadino;
- offrire uno sviluppo professionale per gli Avvocati;
- ridurre il carico dei processi con una programmazione e una gestione metodologica che consenta di evitare i tempi sprecati, la stasi, i ritardi e le duplicazioni da parte di tutti.
Ritengo che in questa nuova cultura giuridica, che vede sempre al centro il cittadino, possano tornare nevralgici gli operatori del diritto e quindi con condivisa responsabilità e coraggio vedo il varo della riforma Cartabia.
Io temo la giustizia artificiale, non la riforma Cartabia.
II – L’ITER LEGISLATIVO CHE HA PORTATO ALL’APPROVAZIONE DEL DISEGNO DI LEGGE CARTABIA
Il 29 luglio 2021, dopo giornate di tesa mediazione per l’elaborazione di un testo da presentare in aula, è stata approvata la versione definitiva del Disegno di legge A.C. 2435 “Delega al Governo per l’efficienza del processo penale e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari pendenti presso le corti d’appello”, noto come D.D.L. Cartabia.
Tale disegno di legge rappresenta una delle più importanti ed incisive riforme del processo penale degli ultimi decenni.
Con l’approvazione, in sede di Consiglio dei Ministri del 29 Luglio 2021, di alcune modifiche – a breve analizzate- al testo del D.D.L. licenziato in data 14 luglio, si è pertanto conclusa la fase della discussione governativa del testo e sono stati ritirati gli oltre 900 emendamenti presentati da una parte della maggioranza.
Pertanto, il testo di emanazione governativa approvato in CdM del 29 Luglio, come previsto dall’art. 72 Cost. e dai regolamenti parlamentari:
– sarà, in primis, discusso oggi, 30 Luglio 2021, in sede di Commissione Giustizia;
– una volta approvato dalla Commissione, approderà per l’esame della Camera dei Deputati che si riunirà, per un primo esame, nella giornata di domenica 1° Agosto 2021 alle ore 14. Dalle notizie che sono state pubblicate, il Governo porrà la questione di fiducia sulla votazione del Disegno di legge;
– la discussione del testo proseguirà nelle giornate di lunedì 2 agosto e di martedì 3 agosto;
– se il testo dovesse essere approvato, si proseguirà con l’esame in Senato (prima in sede di commissione e poi in aula), presumibilmente nel mese di settembre.
III – LE PRINCIPALI NOVITÀ RIFORMA CARTABIA
Prima di analizzare le ultime novità apportate dal Consiglio dei Ministri del 29.07.2021 ed affrontare la disciplina introdotta in tema di prescrizione e improcedibilità -tematica che è stata al centro del predetto Consiglio del 29 Luglio- si ritiene opportuno illustrare, in estrema sintesi, quelle che sono le principali le principali innovazioni che caratterizzano il disegno di legge “Cartabia”.
1) DIGITALIZZAZIONE DEL PROCESSO PENALE
È stata conferita delega al Governo per approvare norme che disciplinino in via definitiva i depositi di atti penali con modalità telematiche – introdotte nel periodo d’emergenza- e per disciplinare le notifiche attraverso mezzi informatici, consentendo all’imputato, al momento dell’elezione di domicilio, di indicare un proprio recapito mail/pec al quale poter, eventualmente, fare pervenire le notifiche ai sensi dell’art. 161 c.p.p.;
2) PROCESSO IN ASSENZA – MAGGIORI GARANZIE
In ossequio alla giurisprudenza della CEDU, con la riforma vengono rafforzate le garanzie che devono connotare il processo in absentia, ancorando tale eventualità all’ipotesi in cui sia acquisita con ragionevole certezza la circostanza che la mancata partecipazione dell’imputato al processo, derivi da una scelta volontaria.
3) INDAGINI PRELIMINARI – RICHIESTA DI ARCHIVIAZIONE – SENTENZA DI NON LUOGO A PROCEDERE
I Termini delle indagini nel D.D.L. Cartabia sono stati rimodulati in base alla natura del reato (delitto/contravvenzione) e in base alla gravità dello stesso: sei mesi per le contravvenzioni, un anno per i delitti, un anno e mezzo per i più gravi delitti, con la possibilità di proroga per un tempo non superiore a sei mesi nel caso di complessità delle indagini.
Viene conferita altresì delega al Governo affinché, in caso di stasi della Procura al termine delle indagini Preliminari, siano previsti poteri di intervento per il GIP (ad oggi non specificati).
Si arricchiscono, inoltre, le valutazioni che dovranno essere formulate dal GIP e dal GUP per decidere su una richiesta di archiviazione o di definire il procedimento, in udienza preliminare, con una sentenza di non luogo a procedere.
In entrambi i casi, il GIP o il GUP potranno archiviare il procedimento o prosciogliere l’imputato quando gli elementi acquisiti non consentano al pubblico ministero di formulare una ragionevole prognosi di condanna.
4) ISCRIZIONE NEL REGISTRO DEGLI INDAGATI
Si prevede che la mera iscrizione del nominativo della persona nel registro delle notizie di reato non possa determinare effetti pregiudizievoli sul piano civile e amministrativo.
5) PATTEGGIAMENTO
Il Governo è stato delegato ad emanare un decreto che consenta, in tutti i casi di patteggiamento, che l’accordo tra imputato e Pubblico Ministero possa estendersi alla confisca facoltativa (oggi espressamente esclusa dalla normativa in parola) e alla determinazione del suo oggetto e ammontare.
Per il patteggiamento allargato, l’accordo potrà anche essere esteso alle pene accessorie.
Inoltre il patteggiamento non avrà effetto di giudicato in sede disciplinare.
6) GIUDIZIO ABBREVIATO
Tra le deleghe conferite al Governo, vi è anche quella che prevede l’introduzione di un’ulteriore riduzione della pena nella misura di un sesto nel caso di mancata proposizione dell’appello da parte dell’imputato. L’ulteriore riduzione verrà applicata dal giudice dell’esecuzione.
7) MUTAMENTO DEL GIUDICE O DEL COLLEGIO
Sempre attraverso delega, il Governo dovrà introdurre una norma che preveda che nell’ipotesi di mutamento del giudice o di uno o più componenti del collegio, il giudice disponga, a richiesta di parte, la riassunzione della prova dichiarativa già assunta salvo il caso in cui sia stata assunta tramite videoregistrazione. In quest’ultimo caso, la riassunzione della prova sarà effettuata solo se ritenuta necessaria dal giudice.
8) UDIENZA FILTRO PER LA CITAZIONE DIRETTA A GIUDIZIO
Novità particolarmente rilevante è quella approvata nei procedimenti per citazione diretta a giudizio.
La riforma Cartabia prevede, infatti, l’introduzione di un’udienza predibattimentale che dovrà essere celebrata in camera di consiglio, innanzi a un giudice diverso da quello davanti al quale si instaurerà -eventualmente- il successivo dibattimento per valutare se, in base agli elementi raccolti, come per la richiesta di archiviazione e quella di rinvio a giudizio, vi sia o meno una ragionevole previsione di condanna.
9) IMPUGNAZIONI
Oltre a prevedere che, salvo esplicita richiesta delle parti o di ufficio, l’appello venga definito con rito camerale e non partecipato, viene codificato l’indirizzo giurisprudenziale sull’inammissibilità dell’atto per aspecificità dei motivi.
Pur non prevedendo, come nel processo civile, dei motivi predeterminati, verranno comunque dichiarati inammissibili tutti i motivi valutati generici o non concernenti specifici capi e punti delle sentenze impugnate.
Si prevede inoltre, che in caso di appello presentato avverso una sentenza di proscioglimento, la rinnovazione dovrà essere limitata ai casi di prove dichiarative già assunte in primo grado.
Anche per quanto attiene al giudizio di Cassazione si prevede la trattazione cartolare dei ricorsi con contraddittorio scritto, salva diversa richiesta delle parti, ma soprattutto è stata introdotta una procedura rapida per la dichiarazione dell’inammissibilità del ricorso o la sua manifesta infondatezza.
In questi casi, dovrà essere comunque prevista l’opposizione alla decisione della Corte, senza, però, introdurre un effetto sospensivo. Allo stesso modo, la riforma prevede un nuovo ricorso straordinario volto a dare esecuzione alle sentenze definitive della CEDU che potrà essere proposto dal soggetto che aveva presentato ricorso a Strasburgo.
10) GIUSTIZIA RIPARATIVA
Un’ulteriore e importante area di delega che è stata conferita al Governo è quella volta ad emanare una disciplina organica in materia di giustizia riparativa, in ossequio a quanto disposto dalla Direttiva 2012/29/UE, che, come è noto, richiede l’introduzione di norme basilari in materia di diritti, assistenza e protezione delle vittime di reato e dei principi comunitari.
Attraverso tale delega, dovrà essere approvata una normativa che finalmente consenta a tutti l’accesso ai programmi di giustizia riparativa e alla mediazione penale. Ovviamente l’adesione a tali programmi avverrà su base volontaria e dopo aver informato l’indagato e la vittima dei reati. Un eventuale esito positivo potrà essere valutato positivamente tanto nella fase di merito, quanto al momento dell’esecuzione, prevedendo, altresì, che un esito negativo non abbia effetti pregiudizievoli né per il reo né per la vittima.
IV – MODIFICHE APPROVATE DAL CONSIGLIO DEI MINISTRI DEL 29 LUGLIO ALLA DISCIPLINA DELLA PRESCRIZIONE E DELL’IMPROCEDIBILITÀ
In sede di Consiglio dei Ministri del 29 Luglio 2021, come sopra evidenziato, sono state apportate delle modifiche al disegno che hanno portato alla rinuncia a tutti gli emendamenti proposti dalla maggioranza.
Tali modifiche, rispetto al testo già pubblicato e noto, riguardano soprattutto la durata dei processi, l’introduzione di alcune deroghe sulla improcedibilità nei gradi di impugnazioni e sulla disciplina transitoria.
Come è noto, infatti, uno dei temi più controversi e dibattuti, tanto a livello politico che giuridico, è quello della cessazione della prescrizione dopo il primo grado di giudizio e dell’introduzione di una causa di improcedibilità nei giudizi di impugnazione, modifiche che si applicheranno a tutti i reati commessi dal gennaio del 2020.
Tale disciplina è stata modificata all’esito del Consiglio dei Ministri del 29 Luglio.
Secondo quanto previsto dal testo del DDL Cartabia licenziato nella metà di luglio:
– conformemente a quanto disposto dalla cd. Riforma Bonafede, il computo della prescrizione cessa definitivamente dopo la sentenza di primo grado, indipendentemente se di condanna o di assoluzione;
– parallelamente, con l’obiettivo di assicurare tempi certi e ragionevoli ai giudizi di impugnazione, è stata introdotta una nuova causa di improcedibilità “sopravvenuta” che riguarda i giudizi di impugnazione, per superamento dei termini di durata massima del procedimento penale (con l’introduzione dell’art. 344 bis c.p.p.);
– in particolare, è previsto che la mancata definizione del giudizio di appello entro il termine di due anni, e del giudizio di cassazione entro il termine di un anno (in entrambi i casi, a partire dalla scadenza del termine previsto per presentare l’impugnazione), comporti l’improcedibilità dell’azione penale;
– pertanto, in questi casi la Corte di Appello e la Corte di Cassazione non potranno fare altro che dichiarare di non doversi procedere;
– è prevista, inoltre, che i termini di durata massima del processo possano essere prorogati con ordinanza del giudice procedente nel caso di giudizio particolarmente complesso, in ragione del numero delle parti o delle imputazioni o del numero o della complessità delle questioni di fatto o di diritto da trattare, per un periodo non superiore a un anno nel giudizio di appello e a sei mesi nel giudizio di legittimità;
– la declaratoria di improcedibilità, che non si applica comunque ai delitti puniti con l’ergastolo, non ha luogo quando l’imputato chiede la prosecuzione del processo.
A questa disciplina, in occasione del CdM del 29 Luglio sono state approvate delle importanti modifiche.
In particolare:
1) È stata introdotta una disciplina transitoria per l’improcedibilità PER 3 ANNI dall’entrata in vigore della norma. In questo lasso temporale, la causa di improcedibilità in appello scatterà dopo TRE ANNI (e non due) dalla scadenza del termine per la proposizione dell’appello e dopo 1 ANNO E MEZZO in Cassazione (invece di un anno), dal termine per la presentazione del ricorso;
2) Per i reati di cui agli artt. 416-bis e ter è prevista l’esclusione della disciplina della improcedibilità;
3) i processi che riguardano i reati del 416 bis.1 che agevolano l’attività delle associazioni di tipo mafioso o si avvalgono dell’appartenenza alla mafia oltre al concorso esterno godranno di un particolare regime che, nel regime transitorio, comporterà una durata del giudizio di appello fino a 6 anni (che diventeranno 5 nel regime ordinario) e fino a 3 in quello di Cassazione (due anni nel regime ordinario).
